汪洋《人民日报》撰文：加强涉外法律工作

涉外法律工作是社会主义法治建设的重要组成部分，是顺利推进对外开放事业的重要保障。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)就新形势下加强涉外法律工作作出了重要部署，反映了新一届中央领导集体的国际视野和使命担当，对于更好统筹国内国际两个大局、更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期、更好实现我国和平发展的战略目标，对于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，都具有重要意义。

　　一、充分认识新形势下加强涉外法律工作的重要性和紧迫性

　　改革开放以来，我国涉外法律工作取得长足进步，保障了改革开放有序开展，维护了国家安全和正当权益，有力地促进了经济社会发展。当前，我国全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，对外开放面临新形势新任务，涉外法律工作在国家法治建设和现代化建设中的分量更加突出、作用更加重大。

　　(一)开创高水平对外开放的新局面，需要加强涉外法律工作

　　党的十一届三中全会之后，我国陆续制定了“外资三法”、海关法、商检法、对外贸易法、涉外民事关系法律适用法、出境入境管理法以及外汇管理条例等一系列骨干性、支撑性的涉外法律法规，在民事、刑事等基本法律中也都规定了专门的涉外条款，为对外开放有序进行提供了法律保障。加入世界贸易组织前后，我国开展了新中国成立以来最大规模的法律法规和政策措施立、改、废工作，基本建立起符合我国国情和世贸组织规则的涉外法律体系，支撑了全方位对外开放新格局。但也要看到，涉外法律工作还存在不少薄弱环节，对外投资、对外援助、口岸、开发区、领事保护等领域无法可依或法规层级较低，对外贸易、国籍、在华外国人管理等领域的法律法规比较原则笼统，内外资法律法规不尽统一，一些政策性法规缺乏透明度，都制约着对外开放进一步深化。新一届中央领导集体提出实施新一轮高水平对外开放，构建开放型经济新体制。这就需要按照《决定》部署，完善涉外法律法规和涉外法治实施、监督、保障体系，提升对外开放的制度化、法治化水平。

　　(二)适应建设法治政府的新形势，需要加强涉外法律工作

　　近些年来，外国人员、企业和组织来华快速增长，外商累计来华设立企业超过80万家，2013年在华常住的外国人近60万，在华就业的外国人约19万，入境过夜游客超过5000万人次，“三非”(非法居留、非法入境、非法就业)问题也日益突出。与此同时，在海外的中国公民数量大、增速快、分布广，2013年我国内地居民出境旅游9818万人次，境外注册企业累计超过2.2万家，累计派出劳务人员近700万人次，海外留学生160多万人，涉及的各类利益纠纷、权益保护事件急剧上升。由于相关涉外法律法规建设相对滞后，对政府和相对人的权利和义务缺乏明确规定，政府提供服务、实施监管、处理纠纷的法律依据不足，压力日益增大。这就需要按照《决定》部署，完善涉外法律法规，更加注重运用法治思维和方式处理各类涉外关系，提高各级政府在开放条件下依法行政的能力。

　　(三)应对维护国家安全稳定的新挑战，需要加强涉外法律工作

　　随着我国对外开放程度加深，国家安全的内涵比任何时候都丰富，时空领域比任何时候都宽广，内外因素比任何时候都复杂。一方面，走私、贩毒、洋垃圾、疫病疫情、跨国犯罪等呈现严峻态势，反恐、海外追赃追逃、打击洗钱等任务也日益艰巨，跨境执法合作、国际司法协助案件数量大幅增加。另一方面，国际形势复杂多变，我国公民和企业在海外的人身和财产安全面临威胁。近10年，我国政府组织实施境外撤离行动10余次，处理公民在境外遭绑架、袭击案件数百起。但目前维护国家安全的法律法规不健全，领事保护工作主要依赖外交交涉，手段较单一。这就需要按照《决定》部署，制定修订有关法律法规，依靠法律手段，辅之以必要的行政手段，为我国企业、公民构筑强大的“安全网”。

　　(四)担当国际舞台的新角色，需要加强涉外法律工作

　　我国经济总量已居世界第二位，对外贸易居世界第一位，双向投资居世界前列，综合国力、国际竞争力、国际影响力大幅提高。我国已进入国际重大政治、发展和经贸问题谈判的核心圈，在联合国、二十国集团、世界银行、国际货币基金组织等全球治理体系中发挥越来越重要的作用。但我国作为现行国际规则适应者、接受者的角色还没有根本改变，这与我国的综合国力和国际地位不相称。积极参与全球治理，做国际规则的维护者、建设者，既是维护我国发展利益、塑造良好外部环境的迫切需要，也是国际社会的普遍期待。这就需要按照《决定》部署，积极参与国际规则制定，提升国际事务话语权，增强运用法律手段维护国家利益的能力。

　　二、加强涉外法律工作必须坚持从中国实际出发

　　《决定》提出，全面推进依法治国，必须坚持从中国实际出发，汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式。这对做好涉外法律工作具有很强的针对性和指导性。必须深刻领会《决定》精神，确保涉外法律建设始终沿着正确的轨道推进。

　　(一)紧扣依法治国总目标

　　《决定》提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”各个领域的法律工作都必须始终紧紧围绕这个总目标来开展，涉外法律工作也不能例外。否则就会偏离方向，甚至误入歧途。加强涉外法律工作，必须大力弘扬建设社会主义法治国家的基本精神，坚决贯彻建设社会主义法治国家的主要原则，全面落实建设社会主义法治国家的重点任务，促进国家治理体系和治理能力现代化。

　　(二)始终坚持党的领导

　　《决定》指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”坚持党对涉外法律工作的领导，能够发挥党总揽全局、协调各方的政治优势，把党全面推进改革开放的政治主张通过法律程序上升为国家意志，确保在错综复杂的国内外环境中把握正确方向。加强涉外法律工作，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把党的领导贯彻到涉外法律工作全过程和各方面。

　　(三)适应改革开放的新要求

　　《决定》指出，全面推进依法治国，“必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应”。30多年来的实践表明，涉外法律既是改革开放的前进动力，也是改革开放的制度保障。市场经济是法治经济，开放型经济新体制是国际化法治化的市场经济体制。加强涉外法律工作，必须把握经济全球化发展趋势，适应我国改革开放的实际变化，服务于构建开放型经济新体制，发挥好法治对改革开放的引领、规范和保障作用。

　　(四)借鉴国际有益经验

　　任何国家都不能在封闭条件下谋发展，也不能关起门来兴法治。一个国家要面向世界，实行的法治也要面向世界。我国对外开放的时间还不长，涉外法治建设的经验还不多，这也是中国的国情和实际。加强涉外法律工作，需要学习借鉴其他国家法治建设的有益内容，结合我国实际不断创新，体现开放性和包容性，节约探索成本，少走弯路。

　　(五)统筹有序推进

　　《决定》指出，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。”涉外法律工作千头万绪，不可能一蹴而就。必须根据需要和可能，区分轻重缓急，制定科学合理、切实可行的立法规划和工作计划，有重点、有步骤地向前推进。要坚持把修改旧法和制定新法摆在同等重要位置。抓紧制定扩大开放急需的涉外法律法规，填补法律空白；及时修订和废止不适应形势发展的法律法规，为扩大开放排除制度障碍。

　　三、加强涉外法律工作的重要任务

　　涉外法律工作涉及面广、环节多、任务重，要全面贯彻《决定》精神，立足当前、着眼长远，突出重点、把握关键，扎扎实实做好各项工作，提高涉外法律工作水平。

　　(一)完善涉外法律法规体系

　　《决定》提出，要“适应对外开放不断深化，完善涉外法律法规体系”。今后一段时期应着重抓好以下工作：一是完善对外贸易法律制度。以促进发展、完善监管、规范秩序为导向，制定修订一批对外贸易的法律法规。推动服务贸易立法，以适应服务贸易加快发展的新态势。尽早出台《口岸工作条例》。二是制定出台统一的外国投资法。借鉴国际通行做法，推行负面清单的外资管理方式，构建统一的外资准入管理和事中事后监管制度，完善外商投资国家安全审查制度，调整完善相关外资法律，做好外国投资法与公司法等法律的衔接。三是尽早出台对外投资法律法规。理顺对外投资管理体制，确立企业和个人对外投资主体地位，健全权益保护、投资促进、风险预警等服务保障。四是适应加强和改进对外援助工作的需要，构建中国特色的援外法律制度。五是完善外国人服务管理法律法规。抓紧研究制定外国人在中国居留和工作的管理法规，制定规范在华难民管理、在华境外非政府组织管理的法律。六是加快领事保护法律法规建设，规范政府和公民在领事保护中的权利和义务。

    (二)大力规范涉外行政执法

　　法律面前一律平等，内外资企业的合法权益同等受法律保护，违法行为都要受法律追究。《决定》提出，“坚持严格规范公正文明执法”，“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任”，“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准”。涉外执法程序要据此加以完善，行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、反垄断调查、行政检查等执法行为，都要制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。要健全行政执法调查取证、告知、听证、罚没收入管理、执法争议协调等制度，充分保证外国企业的知情权、表达权、参与权、监督权、救济权。加强对行政执法的监督，坚决惩治涉外执法中的腐败现象。

　　(三)提高涉外司法工作水平

　　涉外司法国际关注度高，是一项特殊而重要的工作。提高涉外司法工作水平，是建设社会主义法治国家的必然要求，关系我国国际地位和法治文明形象，也关系国家主权、安全和发展利益。《决定》提出，“保证公正司法，提高司法公信力”，“健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度”，“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”。这就要求涉外司法工作必须严格遵守我国缔结或参加的国际条约和国内法相关规定，遵循对等原则和国际惯例。深化涉外审判方式改革，推行听证、证人出庭作证等制度，严格依法开展涉外案件文书送达、调查取证等工作。提高涉外司法工作透明度，全面实现办案过程公开，办案结果、理由和文书公开。强化程序意识和权利保障意识，确保涉外案件当事人诉讼地位平等、程序合法正当、结果公正有理。完善涉外商事海事司法体制和工作机制，依法积极行使涉外案件管辖权，培养国际化的涉外审判人才，提高涉外审判水平。推进知识产权法院建设，完善知识产权司法保护工作机制，简化知识产权授权确权程序，严格依法平等保护中外当事人的权益。

　　(四)提高政策法规透明度

　　政策法规的公开透明，是建设国际化法治化营商环境的必然要求，是打造阳光政府、法治政府的重要抓手。《决定》明确提出，“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”，“涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布”。中央政府要兑现承诺，所有法律、法规、规章实施之前，保留30天以上的公众评论期；要通过《中国对外经济贸易文告》定期发布法律和涉外法规英文汇编，在合理期限内对相关部门规章提供英文翻译；要向世界贸易组织履行相关法律法规的通报义务。

　　(五)强化涉外法律服务

　　《决定》提出，“强化涉外法律服务，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益。”这对新形势下做好涉外法律服务工作提出了新要求。一要继续完善领事保护、投资保护、知识产权保护机制，努力做到中国公民和企业走到哪里，涉外法律服务就跟进到哪里。做好各类涉外突发事件应对预案，进一步健全中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”的领事保护联动机制，维护我国公民和法人在海外的合法权益。二要积极为我国企业和公民走出去提供法律服务和保障。加强对出国人员的法制宣传和法律咨询服务，帮助他们了解外国有关法律制度。引导中国企业和公民自觉遵守所在国法律法规，与当地企业、居民和谐相处。三要依法保障外国人在华合法权益。根据我国缔结或参加的条约或按照对等原则，依法保护在华外国人的正当权利。积极为外国人在华依法获得司法救济、律师服务、翻译服务等提供必要的便利。

　　(六)积极参与国际规则制定

　　国际规则的制定是国际博弈的结果，是各国政治、经济、外交综合实力的反映。《决定》提出，“积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。”我们要遵循联合国宪章宗旨和原则，恪守国际法和公认的国际关系准则，履行我国缔结的国际条约相关义务。坚持世界贸易体制规则，积极参与多哈回合谈判，推动全球贸易自由化便利化。坚持双边、多边、区域次区域开放合作，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等国际经贸新议题谈判，提升参与规则制定的话语权。要积极参与国际金融等体制改革，参与国际反恐、禁毒、核不扩散、应对气候变化、网络安全、海洋极地、公共卫生、人权等全球治理，促进世界和平与共同发展。

　　(七)加强涉外法律事务国际合作

　　随着全球化的深入发展，国际交往日趋频繁，许多法律事务跨越国界，需要通过国际合作妥善解决。《决定》提出，“深化司法领域国际合作，完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面。”重点要加快《刑事司法协助法》立法进程，加快商签刑事司法协助条约，为完善我国刑事司法协助的体制机制、职责分工、条件程序等提供制度保障。同时，还要在民商事等司法领域加强国际合作。《决定》提出，“加强反腐败国际合作，加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。”我们要在加强双边合作的同时，继续依托《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等多边框架，综合运用公约设定的刑事定罪与执法、国际合作、资产追回等机制，积极推动国内法律与公约的衔接。要完善涉腐资产追回制度，积极开展反腐败国际合作。《决定》提出，“积极参与执法安全国际合作，共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪。”要根据我国已缔结或参加的国际条约的要求，完善国家安全、反恐怖等方面的国内立法，实现国内立法与国际条约的相互协调，全面推进同世界各国的执法安全合作，主动参与区域和次区域安全合作。针对贩毒、走私、洗钱、电信诈骗、拐卖人口等跨国犯罪，深化执法国际合作，积极开展联合执法行动。

　　汪 洋