第二部分 英国

第一章 英国法院体系、行政诉讼制度

一、法院体系

英国至今没有宪法，故法院组织没有明确的宪法来源，而由历史上多部相关法律规定，如1873年的司法法，1981年的最高法院法。

英国历史上立法、司法、行政权存在严重交叉：上议院大法官是最高法院院长、同时又是内阁成员、全国司法部门的首脑，负有司法、立法、行政三种职务。政府部门中的大法官部主要职能包括管理全国的法院系统、任命法官、制定并监督执行政策、向议会提出修改法律意见、管理全国的司法工作人员等，相当于司法部。

从2003年开始，英国政府成立了宪法事务部，大法官部的很多职能交由宪法事务部执行。

    英国的法院组织体系，分为中央法院和地方法院两类；内部又分民事和刑事两大系统。       

英格兰和威尔士的民事法院系统由郡法院、高等法院、民事上诉法院和上议院四个审级组成。

    郡法院又称小额债权法院，全英国有250个左右，是专门审理诉讼额不超过3000英镑的民事案件基层法院，其名称与行政区域并无直接关系。

高等法院设在伦敦，在全国有几个派遣机构。高等法院由大法官部[1]、王座部[2](审理合同、侵权和土地纠纷案件)和家事部[3](审理婚姻家庭、收养、遗嘱案件。）组成。大法官部的实际领导人是副大法官。[4]大法官部目前有17名法官。大法官审理民事案件，主要涉及公司、知识产权、信托、破产案件等，种类繁多，主要是商事案件，争议金额巨大。这些案件根据民事诉讼法审理。

    上诉法院民事庭，是郡法院、高等法院案件的事实上的终审法院。

上议院是民刑事案件的最高上诉审级，是最高审判机关，行使国家的最高司法权，上议院的判决是终审判决。将来的改革方向，是取消上议院的司法职能，建立英国最高法院，取代上诉法院。

二、英国的行政法院

英国的行政案件由民事审判部门承担，适用民事诉讼法。

    设在伦敦的高等法院是行政案件的主要承担机构，其设有专门的行政法院[5]。行政法院没有专门行政法官，而是由大法官部、家事部和王座部的37名法官兼职组成。

行政法院具有各种行政法管辖权，包括英格兰和威尔士的行政法事务，及对下级法院判决和裁判所决定的监督权。

监督的主要形式，是对行使公法职权的机构、个人之决定，通过行政诉讼，进行司法审查。审查的领域非常广泛并且一直在增加。审查的对象主要包括：地方行政机构履行职责的决定；移民行政机构、上诉机构的某些决定；有关个人权利的行政决定，以及刑事案件中法律问题的司法审查等。

三、英国的行政诉讼制度

英国行政法院的行政诉讼制度，由英国民事诉讼法第54节规定。包括：

（一）行政法院的行政诉讼范围

行政机关受到司法审查的范围，可以是抽象行政行为、具体行政行为，其中包括（1）法规、规章；（2）根据公共权力所作出的行政决定，及行政行为、行政不作为，相对人均可以请求法院进行司法审查。

（二）行政法院的司法救济方法

指法院判决对行政机关的约束手段种类，也就是公民的具体诉讼请求，分为强制的救济方法和选择的救济方法。

民事诉讼法第54节第2条规定了强制的救济方法，即原告对下列诉讼请求，必须提起行政诉讼：

1、责令行政机关作出行政行为；

2、责令行政机关不得作出行政行为；

3、撤销行政机关决定；

4、禁止特定人担任行政公职。

民事诉讼法第54节第4条规定了选择的救济方法，即原告对下列诉讼请求，可以提起行政诉讼：

1、对行政法规、规章、决定、行为、不作为，进行适法性宣告；

2、请求确认行政机关，应当依职权禁止某类社会行为。

英国民事诉讼法第54节规定的行政诉讼范围，非常广泛，英国高等法院中的行政法院在行政诉讼中发挥着非常重要的作用，但了解这些，尚不足以概括英国行政诉讼制度全貌。

英国行政诉讼制度的重要组成部分，是英国众多的行政裁所。1992年裁判所与调查所法第11节规定：对裁判所理事会及苏格兰委员会管辖下裁判所之裁判结果，当事人有法律争议的，均可以向英国高等法院提起诉讼。高等法院可以维持、改判采办处的判决，也可以要求裁判则重新作出裁判。

尽管人们对英国的行政裁判所制度的种种非议，但是英国社会改革的潮流却是：50年来行政裁判所数量大大增加，政府机关仍然在创设新的行政裁判所。各类行政裁判所每年解决100万件纠纷案件，使行政裁判在英格兰和威尔士构成了诉讼体系的重要组成部分。

英国行政裁判所的决定是司法审查的对象，表面上为英国的行政法院添加了大量工作量。实际上行政裁判所化解了大量纠纷，为英国的行政法院减少了很多工作量。

第二章、英国的行政裁判所制度

英国行政裁判所解决纠纷的范围非常广泛，大到政治、社会生活，如社会保险福利，健康、教育、税务、移民、刑事伤害赔偿，小到租金、停车费这样的问题。

如英国社会保障部[6]设立的上诉服务中心[7]，解决的行政纠纷包括社会保险、儿童福利、免疫接种事故、税费扣除、工伤劳保等，每年的裁决数量为英国所有裁判所裁决数量的1/4。也有的裁判所，全年只有几十件案件，甚至2、3件案件。由交通部设立的全英停车纠纷裁判所[8]负责伦敦以外的停车违章停车罚款和交通违章处罚纠纷，停车与交通纠纷裁判所[9]，负责伦敦的停车违章停车罚款和交通违章处罚纠纷。

一、行政裁判所性质、地位

    英国的行政裁判所主要解决公民与国家行政机关之间的行政纠纷，有的也同时解决公民之间的民事纠纷。

    行政裁判所一般由英国的政府部门举办。在政府各部门的指导下制订规则和程序。这种性质的行政裁判所约有70种，有的行政裁判所显然是只有一个，例如版权裁判所。而有的裁判所则是一类。

    行政裁决所的内部分工，并不统一，如有的是一级审理，有的实行二级审理。如劳动和社会保障部的上诉服务中心，有二个部门。一个是属于劳动和社会保障部的职能部门，负责一审；另一个是独立部门，负责二审。

    行政裁判所的性质，即使在英国也存在争议，有观点认为行政裁判所是政府主管部门的附庸，其裁判署于属于行政裁判。而另一种观点认为，虽然大部分由政府部门设立，依靠政府部门的经费和信息支持，但是新的裁判所属于根据法律和国会授权。

英国人选择行政裁判所，是由于其优点。行政裁判所的裁判人员由该领域中具有较好专业知识的人组成。裁判所的程序相对简单、快捷，方便当事人解决纠纷。裁决具有稳定性，每类裁判所均有自己的判例系统，裁判人员遵循后例循前例原则，使判决具有稳定性和可预见性。

    尽管行政裁判所由行政机关主办，因而人们始终在争论：在具体案件当中可能受到行政机关影响，或者偏袒行政机关，另一个重要原因，就是在于英国的司法体系当中，给了行政裁判所法定地位。

二、行政裁判所和调查所法与英国裁判所理事会

    1950年代为强化行政裁判所的地位，增强裁判所相对于政府机关的独立性，同时使裁判所的系统化，加强对裁判所的监管，英国“行政裁判所和调查所法”设立了统一行政裁判所的监管机构——裁判所理事会。其专职理事总数不少于10人，不多于15人，其任命应能反映英国本土各地区的利益。裁判所理事会中，特设有威尔士委员会。

    理事会理事均为兼职，由内阁成员大法官、非内阁成员苏格兰检察总长任命，成员之一任命为主席。理事包括现任官员、退休官员、工会或行业协会负责人、律师、会计师、社会和法律学者等。

    一名负责调查公众了对政府工作投诉的国会行政专员，是理事会的当然成员。理事会和成员的薪金由由财政部审核，在国会费用中支出。

    理事会向大法官和苏格兰检察总长报告工作。其职责在于监督和检查各裁判所的章程、工作；帮助裁判所保持相对于其行政主管机关的独立性；维护裁判所的利益；改进程序、提供培训，促进裁判所工作；促进裁判所向社会公众提供服务的公正、公开、效率化；向政府提供有关咨询；为设立新的裁判所提供意见。　

   理事会可以向大法官、政府部长推荐法定范围裁判所之主席、组成人员、候选人员的建议。

裁判所的程序、规则，由政府部门征求理事会意见后制定。

三、行政裁判所的发展动向

    2004年以后的“法院和裁判所法提案”[10]提出了强化裁判所体系，调整裁判所与法院关系的进一步设想：将裁判所按照管辖的事务进行规范化、系统化，普遍设立两级裁判制，即有一审裁判和二审裁判。提高裁判所裁决进行司法审查的级别，即当事人不服二审裁判所的裁决，不像现在这样起诉到英国高等法院，而使其受到英国上诉法院。

    近年来有人建议设立一个集中的裁判所服务中介机构，向全社会介绍裁判所的服务，帮助当事人安排有关事务。这一设想已经实现：作为英国政府宪法事务部[11]的工作部门之一的裁判所服务中心[12]于2006年4月挂牌向社会提供服务，其网站已经开通。

    有关改革建议说明，行政裁判所虽然依附于行政机关，但是在英国社会的条件和环境下，解决了大量的行政争议和民事纠纷案件，没有造成明显的行政司法不公。

四、众多种类的行政裁判所

    以下按照主办的政府部门，介绍由英国行政裁判所的简要情况。[13]

（一）大法官部（即政府的司法部）

    1、所得税裁判所[14]

    英国有458个所得税裁判所，有3000名所得税专员。每年受理近10万件涉涉及个人所得和资本利得税案件，发生纠纷以后，纳税人首先要到所得税裁判所解决纠纷，案件审理周期为两个月左右。所得税专员认定的事实不可改变，不服裁判的，当事人只能就法律问题向英国高等法院提出起诉。

    2、增值税、进口税裁判所[15]

受理有关海关进口税、消费税、增值税、保险费税的争议，年受理2500件案件，审理周期为35个星期。开庭地点在伦敦、曼彻斯特等主要城市，应请求也可以到当事人所在地开庭。  

裁判所专职主席由大法官任命，兼职成员由财政部经济事务部长任命。

3、交通裁判所[16]

    受理不服交通专员处罚决定的纠纷。

    4、退伍军人养老金裁判所[17]

    受理退伍军人养老金纠纷，包括要经资格确认和数额确定的纠纷，每年有二千件左右，案件处理周期从44到177周不等。

    主席和成员均由大法官任命，主席要有7年的法律工作经验，医疗和军队工作领域成员，7年工作经验。

    5、土地裁判所[18]

    受理有关土地的纠纷，包括强制征用土地纠纷、土地仲裁纠纷、不服评估裁判所裁决的纠纷，不服土地租赁评估裁判所的纠纷。每年有500件左右，案件处理周期从44到177周不等。可到英格兰和威尔士的各地开庭，经常借用法院的场所。案件处理周期从数月到数年不等。

    主席和成员由法律或者土地评估经验的人担任，均由大法官任命，均为专职人员。

    6、移民纠纷上诉机构[19]:

    由两级组成，第一级为移民事务裁判官[20]，第二级为移民事务上诉裁判所，受理不服内政大臣拒绝英国政治避难的请求，以及拒绝给与英国永久居民身份的请求。

    移民事务上诉裁判所每年受理案件1万件左右，上诉裁判所的主席、成员均由大法官任命，没有兼职。

    7、社会保险和未成年人保护专员办公室[21]

受理不服各种社会保险和未成年人保护方面的行政纠纷，以及扣税方面的纠纷。每年受理近1万件案案件，案件处理周期从55周。上诉者成功率高达78%。主要为书面水平上申请，只有3% 的案件进行口头审理。

首席专员、专员均由大法官任命，均为专职人员。

(二)教育与就业部[22]

　 1、特殊教育裁判所[23]

   受理不服教育行政主管部门有关特殊教育的行政纠纷。投诉者胜诉率为75%。案件处理周期为3至4个月。大法官任命主席和53个裁判职位，该职位由7年以上律师从业经验者兼职。

    1993年教育法规定了特殊教育内容，家长根据该法律，有权利向学校的特殊教育主管人员，要求学校满足儿童的特殊教育需求。学校有义务对该儿童进行评价并提出报告。如果学校拒绝进行评价和拒绝出具报告，或者家长对报告结论、所提出的特殊教育方案、所提供的学校有争议，家长可要求当地的教育行政主管部门给予解决。教育行政主管部门解决不力的，在有关决定作出两个月之内，家长可以向特殊教育行政裁判所提出裁判请求。

    特殊教育裁判所组成三人裁判小组，小组组长为律师，其他两名成员有特殊教育和政府工作经历。裁判小组提前十天将开庭时间通知家长，可以到家长所在地开庭裁决。家长可提供两名证人，于是可请律师代表出庭。开庭后十天之后内作出裁决。

    当事人对裁判决定不服，可起诉至英国高等法院。

    2、除名争议上诉裁判所[24]

受理有关家长或学生，对中央政府直接支助学校将学生除名的争议。每年受理1000件左右争议，15天左右做出裁决，上诉者胜诉率为23%。

当地的教育行政主管部门指定成员，不一定要有法律背景。

（三）卫生部[25]

    心理健康争议裁判所[26]

受理根据1983年心理健康法受到留观的病人或其家属，要求急救解除留观察的争议。每年审理1万件纠纷，约有1000件得到支持，其余或撤诉，或医院自动解除留观。

全国分4个地区裁判所，4名主席和所有144名医疗专业人员和192名非专业人员，均由上议院大法官和高等法院王座庭庭长任命。

（四）社会保障部[27]

    上诉裁判所[28]

    受理有关社会保险、儿童福利的行政纠纷，以及免疫接种事故、税费扣除、工伤劳保等，每年处理20至30万件纠纷，处理争议周期为14周。上诉者的胜诉率为35%。全英国有9个裁判中心，140个接待地点。大法官争求医疗部门意见后，任命所有成员。全职裁判人员67名，兼职人员2053名，其中包括法律工作者、残疾人工作者和财务工作者。

（五）环境、运输及地区事务部[29]

    评估纠纷裁判所[30]

　  非住宅物业税先要由政府评估员[31]进行评估，然后由税收机构征收。由此产生的纠纷，由评估纠纷裁判所解决。

    英格兰有56个、威尔士有4个评估纠纷裁判所，分别处理所辖地区非住宅物业评估和房屋税的行政纠纷。年处理纠纷20多万件，纠纷处理周期要1年半至3年。经过裁判所绝大部分纠纷得到和解；40% 的案件减少了税额，70%案件的房屋税评级降低（1995年）。

    裁判员有2000多名，由本地志愿者组成，接受有关税务知识的训练，富有解决涉税纠纷的经验。

    具体案件由三人组成的裁判小组审理，如果当事人同意，也可由两名裁判所人员组成裁判小组。一般进行书面审理，经裁判所同意，也可以口头审理。开庭通知应当提前三个星期通知，裁决可以当庭作出，也可以时候书面通知。

    当事人对裁判的法律问题不服，可起诉至英国高等法院。

（六）贸易与产业部[32]

    1、劳资纠纷裁判所[33]

解决劳动者个人的劳资纠纷，负责受理50多种投诉如不正当解雇，性别、种族歧视等，年受理纠纷10多万件。纠纷处理周期要17周。审理过程公开，全国有31的正式审理地点，也可根据需要借用场所开庭。

主持裁决工作的是专职、兼职主席。专职主席从兼职主席中产生，专职主席有97个，由大法官认命；兼职主席199个。由公开竞争产生，要求有7年有关工作经验。劳资纠纷裁判所裁判员2110名，均为兼职。

兼职裁判员亦竞争产生，由贸易与产业部长任命，组成2个小组，1个代表劳方，一个代表资方。

    2、劳资纠纷上诉裁判所[34]

受理不服50多种投诉如不正当解雇，性别、种族歧视等，年受理纠纷1500件。纠纷处理周期要8-10个月。审理过程公开。

主席、专职成员24名，由大法官认命，是高等法院法官。兼职成员54名，由大法官和贸易与产业部长提名，女王任命。