考 察 报 告

为深入了解日本在行政执法、执法监督及行政许可方面的做法和经验，更好地推动我国经贸法制建设和国家经贸委行政审批制度改革，近期国家经贸委经济法规司组团赴日本经济产业省等有关部门进行了考察和调研，现将考察情况报告如下。

一、日本经济行政管理的基本情况

（一）新一轮行政改革情况

二战后，日本经济经过50年代的恢复和60-70年代的高速增长，于80年代随着日元对美元的升值而进入了“泡沫经济”时代。从1993年始，为了应对经济社会形势的新变化，特别是面对日本经济日渐低迷的困境，日本政府开始了新一轮行政改革。经济方面的行政管理主要有以下新变化：

1、逐步放宽对经济活动的限制。二战之后，日本经济长期保持“政府主导型”模式，其主要特点是“高度组织化和有效的行政介入、官民结合。”近年来，日本政府逐步放宽了对经济活动的限制，如1996年日本政府出台的放宽限制的具体计划就有1797项之多。经济上主要取消了以下限制：一是扩大市场准入的自由度，如将液化石油气销售由审批制改为登记制；二是打破部分垄断，如取消了原有的在300米以内不能有二家经营酒类的店铺的规定；三是取消某些投资限制，现在对钢铁行业的投资基本上已经没有限制了；四是改变了金融业分业经营的限制，银行、证券、保险等金融领域正在分阶段取消分业限制；五是国营企业民营化改革，如对亏损的gt（国铁）公司实行了非国有化，公司效益随之提高。

目前，凡日本法律（主要是民商法和行政法）不限制的经济活动都是可以自由开展的，其经济自由化程度比较高。据评估，世界161个国家，日本经济自由化程度已列第19位。通过提高经济活动自由度，使新的企业有了进入市场的机会，促进了市场竞争，提高了社会经济效益，消费者也从中获利。当然，日本在放宽对经济活动的限制过程中也遇到很大阻力，原因之一就是一些政府官员不愿意放弃权力和既得利益。但由于经济增长缓慢，本国企业和国际社会要求日本政府放宽限制的呼声渐高，最终迫使日本政府做出了放宽限制的抉择。

2、更加注重行政合法和严格执法。为进一步改善政府形象，提高政府在民众中的权威，保证行政改革的顺利推进，提高改革的成效，日本政府非常注重行政执法的公平、公正。

一是注意做好行政立法工作，依法规范行政活动。日本政府官员和日本国民一致认为，日本是法治国家，行政机关之间的关系及政府与国民的关系应由法律规定，行政机关的活动要有法律作依据。近十几年来，日本制定了大量法律、政令（相当于我国的行政法规）、省令（相当于我国的部门规章）等，从组织、行为、程序及责任等多方面规范行政活动，使政府行为有法可依，有章可循，严格依法行政。

二是重视行政程序，提高行政活动透明度。新一轮行政改革前，日本政府的行政活动问题不少，如行政程序不规范、行政活动透明度不够等。特别是政府在实施许认可过程中存在的上述问题，不仅引起日本国民的非议，而且导致了外国（如美国）投资者和政府的强烈不满。为此，日本先后制定了《行政程序法》、《情报公开法》等法律，规范了行政程序，提高了行政活动的透明度，同时也提高了行政效率，有效防止了公务员腐败行为的发生。

3、强化人本主义，切实提高公务员的道德水准。 日本政府不仅依照《国家公务员法》严格管理公务员，而且注重公务员的道德建设，为此，专门制定了《国家公务员伦理法》，对公务员提出了更高的道德要求。如公务员为特定企业做工作，即使没有为其谋利，与该企业的工作人员在一起吃饭也是不允许的；确因工作需要在一起吃饭时，必须实行aa制。法律和道德的双重保障，提高了日本公务员的廉洁度。2001年，由世界著名的price waterhouse公司向设在瑞士的非政府组织世界经济论坛提供的一份报告显示，在35个重要国家或地区中，日本行政的廉洁程度居第4位，位列新加坡、香港和英国之后。

（二）经济行政管理的主要特点

日本政府进行经济管理中的突出特点表现在行政指导、通达行政和公务员轮岗。

1、行政指导。行政指导是日本政府在经济行政管理工作的最具特色的重要措施，是政府在没有具体法律规定的情况下对企业或个人（主要是对企业）活动所进行的指导行为。行政指导的总体目标是提高日本企业的国际竞争力，但作为一种不具有法律强制力的指导行为，行政指导的实施需要企业或者其他相对人的积极配合。一般而言，日本企业愿意接受没有强制力的行政指导。在企业不听从行政指导而政府又必须控制企业的行为时，就需要制定法律或者依法采取其他措施予以控制。例如，60年代，通产省为防止钢铁过分竞争，要求有关企业控制投资。但住友金属公司认为，不进行投资本公司就难有大的发展，所以强烈反对这种控制。通产省利用对进口原材料的分配权，减少给住友的进口原材料（如煤炭等），才迫使其放弃了投资计划。最近，日本钢铁出口到美国比较多，经济产业省认为不断增加出口量可能导致美国启用贸易201特别条款，于是提醒企业对美出口钢铁不要超过去年的出口总量。行政指导在日本经济各个领域所起的作用并不一样。许多人认为，行政指导比较成功的是钢铁行业，最不成功的是汽车行业，在石油化工行业，成败兼有。但日本各界普遍认为：行政指导对日本经济的发展起了很大促进作用。 近十年来，日本政府逐步减少了对企业的行政指导活动，原因：一是企业本身有了国际竞争力，可以自力更生了；二是政府也越来越认识到，行政指导有时不如运用市场机制，让企业进行优胜劣汰的竞争效果好；三是反垄断法对政府行为的限制。

2、通达行政。日本政府重视依法行政，但使用较多的概念是“通达行政”而不是依法行政。通达是日本政府省厅的内设局依照法律、政令或省令制定，并以局长名义公布的规范性文件（类似于我国国务院各部门下发的实施细则、规范性文件等），也包括上级行政机关对下级行政机关的规范性答复等。之所以实行通达行政，原因在于法律一般比较抽象，不便于实际操作，因此政府部门便制定了内容详细的通达，有时一个法律条款有十几页的通达与之相对应。通达规定的是行政机关具体行政的依据，主要是约束政府行为的，但实际上对行政行为的对象也会产生影响。通达行政的优点是内容详细，有利于对各种情况的处理，做到一律平等，规范了行政活动，但缺点是于有些陈旧的通达得不到及时修改而不利于当事人的活动。如前几年，日本国立京都大学为履行一项合同，需要通过中央银行向国外汇日元，但在汇款时却遭到中央银行京都分行的拒绝，因为银行要执行大藏省60年代制订的限制日元出境的通达，即使在当时日本政府鼓励日元国际化的背景下，该大学也无法汇出日元。

通达是规范性文件，人们不能直接对通达提起诉讼，只能在当事人认为具体行政行为所依据的通达违法时，才能向法院提起诉讼，请求法院判令行政机关修改或废除通达。就对外贸易纠纷的处理实践看，通达与省令同样具有约束力。1986-1987年，日本与欧共体因半导体进出口限制问题发生纠纷，欧共体向关贸总协定组织提起诉讼。关贸组织认为日本采取的一系列措施，包括法律、省令、通达等都具有约束力，应一并予以审查，最后裁定日本违反了关贸总协定的原则。

3、公务员轮岗。日本政府在公务员管理方面，长期坚持公务员轮岗制度。轮岗范围不仅限于省内，省与省之间也有相互轮岗。公务员轮岗，课（处）级两年轮岗一次，科级以下轮岗的间隔时间稍长，一般是三年。公务员级别越高，轮岗就越频繁。对课长、局长的要求是在一个月内就要适应新岗位。外交官因工作性质特殊，过去在一个地方工作的时间通常较长，但现在也有缩短的趋势。轮岗最大的好处就是防止腐败，如果有贪污、渎职等违法行为，下一任马上就会发现，因而在同一工作岗位时间越短，越不容易发生腐败。但轮岗也不利于公务员学习专业知识和积累工作经验，为此他们通过不同部门的信息共享来弥补。

（三）重视对有关行业的行政管理

虽然日本是市场经济国家，但一直很重视对行业的行政管理工作。在经济高度自由化的今天，政府仍对石油、电力、能源、钢铁、有色金属、化工、建材、机械、汽车、飞机、零售等行业的有关活动保留了一定的行政控制。针对各行业发展情况，战后日本先后对煤炭、钢铁、彩电、汽车等制订了相应的倾斜政策，鼓励上述行业的发展。现在，针对制造业生产成本大幅降低但流通成本居高不下的现实，物流业又成为政府实施行业管理工作的重点之一。为了依法进行行业管理，日本制定了《石油事业法》、《电力事业法》、《燃气事业法》、《液化石油气法》、《大规模店铺法》等一系列行业法律。经济产业省的机构也按行业的不同设置具体局、课，如经济产业省中不仅有专门的资源能源厅负责行业工作，其他机构如制造产业局、商务流通小组、核能安全保安院中，也有专门的课负责行业中的相关工作。课的设置并不是与各行业逐一对应，而是着重考虑哪些行业的哪些工作需要政府管理。附经济产业省机构设置图。

（四）有效开展行政协调

日本经济产业省各局、课分工虽然明确，但许多工作仍需要各部门协调配合，一些重要业务要由几个相关的课共同讨论后才能决策。如对美汽车出口政策，要由经济产业省的汽车课、美洲课和出口课共同研究决策，这就需要各课之间事前协调。日本行政机关对协调工作非常重视。如经济产业省各局内的日常协调工作由行政副手负责，局与局之间的协调工作由大臣官房（办公厅）负责。日本公正交易委员会在总务局设置了专门的调整课，负责与其他省厅的协调工作。在涉及反垄断问题时，其他省（厅）也往往主动与公正交易委员会进行协调。行政协调工作保证了行政管理工作的顺利开展，提高了整个政府的行政效率和工作质量。

(五)企业普遍具有较强的守法意识

日本行政执法工作是与企业自觉守法密切相关的。据介绍，日本企业的守法意识很强，因此，立法时很少考虑到企业不遵守的情况，对其进行罚款等处罚只是一种象征形式，故罚款数额也不高，最高罚款额仅100万日元（大致相当于6万多元人民币）。企业守法的根本原因在于对自身市场形象和信誉的高度重视，日本企业将形象视为生命。索尼公司认为，公司最重要的财产不是工厂，而是索尼的品牌。不要 说因违法被罚款，即使公司受到政府的公开批评，企业形象也可能受到严重损害，甚至危及企业的生存。前一段时间，日本出现疯牛病，为保护公众健康，日本政府出钱收购有疯牛病隐患的国产牛肉。东京规模很大的雪印食品公司，却趁机以库存的外国牛肉冒充日本国产牛肉，弄虚作假，违法金额达2000万日元。此事被披露后，大家一致认为，该公司违法金额虽然不大，但骗取国家的钱，行为恶劣，已经失去了消费者信任，公司不可能再生存下去了。为维护公司形象，日本企业大都设置了法务部门，主要目的之一就是防止企业因违法而损害自身形象。

日本学者分析指出，日本企业的商业道德素质和守法意识并非与生俱来，而是与日本政府在培养企业守法意识方面所做的工作密不可分。50-60年代，日本产品质量差，侵犯知识产权的出口产品时有发生。这种自毁形象的做法，使国外对日本产品留下了很差的印象。后来，日本制订了《出口检查法》等，促使企业提高产品质量，注重品牌意识，企业在出口业务方面的违法行为大为减少。

二、日本行政执法、执法监督的基本法律制度

日本的行政法体系由法律、政令、省令、通达等组成，主要包括行政程序、情报公开、强制执行、行政救济、行政监督等法律制度。

（一）行政程序法律制度

日本的行政程序立法经历了很漫长的阶段，最后在国民的强烈要求和国际社会的压力下，1993年制定了《行政程序法》、《关于伴随〈行政程序法〉的施行而清理有关法律的法》，两法于1994年10月1日开始施行。日本学者认为，日本在行政方面的趋势是越来越重视程序，而《行政程序法》的制定标志着日本行政程序法制化进入了一个新阶段，该法也是日本政府民主化过程的重要成果。《行政程序法》立法目的是通过规定与处分（行政决定）、行政指导及登记有关的行政程序方面的共同事项，确保行政活动的公正，提高其透明度，从而有助于保障国民的权益。该法的主要内容包括对许认可的处理、组织听证，对申请的处分、关于不利处分、关于行政指导及适用除外事项等。

（二）情报公开法律制度

2001年4月1日，为提高行政工作的透明度，促进行政机关公正高效执法，日本开始施行《情报公开法》。该法所称的情报，也称行政文件，是行政机关工作人员依职权制定或取得的文件、图画及电子记录等在行政机关保存的资料。情报公开是政府部门的义务。此前，日本可公开的政府情报是公共文件，其范围很窄。《情报公开法》的施行，扩展了可公开的行政文件范围，提高了行政工作的透明度。该法也同时明确规定了6类不公开的情报。政府部门公开情报有主动和被动两种形式：主动公开是指政府部门通过文告、网络等形式主动公开情报；被动公开是指个人或单位向行政机关提出申请，要求其公开有关情报，受理部门按其要求依法公开有关情报。根据《情报公开法》，不论是否具备日本国籍，也不论是否居住在日本，均可成为申请人。政府无权审查申请人的目的，更不能以目的不同而拒绝其申请。据统计，2001年4-12月，日本政府各部门收到公开情报的申请共计37942件，其中经济产业省670件。

（三）行政强制执行制度

行政强制执行，是指行政相对人不履行行政义务时，行政机关依法行使强制权，强制行政相对人履行义务。二战前，日本行政部门拥有很大的行政强制执行权力。二战后，日本制定了《行政代执行法》，该法明确规定：只要没有特别的法律规定，就不得强制执行。行政强制执行不同于对违反行政义务的制裁，后者是指法定行政机关对违反行政法义务的行政相对人所给予的处罚，包括停止或撤销许认可、公布违法事实和给付的停止（如对违法建筑物主停止自来水供应）等。

（四）行政救济法律制度

行政救济是指因行政机关的行为违法或不当而受侵害的行政相对人，向行政机关或法院提出撤销、变更该行为，弥补损害的请求，受申请部门审理后，作出有关保护权益或者直接给予补救的制度。日本建立了比较完备的行政救济法律体系，主要包括《宪法》、《国家赔偿法》、《行政不服审查法》、《行政案件诉讼法》等。日本行政救济法制的健全和完善，一方面有利于保障国民的权利与自由，另一方面也加强了对行政执法的监督。

（五）行政监督法律制度

长期以来，日本对公务员的考核侧重于事后评价，如采取行政监察、会计审计等事后监督措施。为了强化监督效果，减少损失，在借鉴国外立法的基础上，日本于2002年4月1日施行了《政策评价法》，强化了事先评价制度，具体做法是：事先确定一个目标，然后制定措施为实现此目标而努力，这一过程就是政策评价。根据政策评价规定的要求，部门和公务员制定工作目标和措施应从必要性、效率性和有效性三个方面考虑，有关研究开发、公共事业和政府援助的决策，必须事前作出评价。政策评价必须听取外部人员的意见，评价结果要公开，并要求反映到预算编制上。评价比较低的，要请专家评议，以便进一步明确政策。经济产业省大臣官房专门设置了政策评价宣传课，负责对各业务课申报的工作进行政策评价。

三、几点启示

（一）立足职能转变，依法规范行政审批

我国进行行政审批制度改革，并不是要完全取消行政审批，而是要做到行政审批的法制化、合理化和科学化。行政审批改革的目的在于实现审批制度创新，促进政府职能转变。

1.依法设立行政审批项目。日本的许认可是经济行政管理工作的重要内容，由于其事关市场准入和经济安全，所以必须依法规范。根据依法行政的基本要求，审批项目必须有相应的明确法律依据，非经特别授权，行政机关不能自己设立审批项目。就我国实际情况看，行政审批项目应由法律和行政法规设立为宜。行政审批项目的设立或取消，都应充分论证。借鉴日本审议会的做法，建议建立我委的听证会制度，以便集思广益，减少有关工作的随意性。

2.行政审批程序、标准、期限等应公开、具体、明确。行政审批既是政府管理经济的重要举措，又是事关行政相对人利益的活动，必须做到程序公开、标准统一、期限明确，切实促进社会经济的发展。鉴于我国法律一般对行政审批的规定比较抽象，可考虑参考日本“通达行政”的做法，由负责审批的行政部门制定具有操作性的具体规定，以部门规章或规范性文件予以公布，使审批机关和行政相对人都有章可循，以提高行政审批的效率和质量。

3.切实做好行政审批中的协调工作。协调工作非常重要，要强调有关部门和人员开展协调工作的主动性。司（局）处应明确负责协调工作的人员并在委内公开；委内司局间的协调工作，可借鉴日本的做法，确定一个部门来承担，协调任务重的司局可以设立专门机构担当协调任务。对协调工作重要性有了充分认识，就会提高有关部门和人员开展协调工作的主动性、积极性。

（二）综合利用各种方法，做好执法监督工作

1.健全完善执法程序。程序是行政执法公正、公平、效率的重要保证，许多市场经济发达国家都制定了《行政程序法》，目前我国正在制定《行政许可法》。为了完善执法程序，我委可先行起草有关管理办法，明确规定行政管理工作的基本程序,对拟保留的审批项目，要制定《国家经贸委行政审批管理规定》，进一步将我委的各项行政管理活动纳入法制化、程序化的轨道。

2.进一步提高行政执法工作的透明度。提高政府工作透明度是行政管理工作的发展方向，也是世贸组织各成员应履行的基本义务。在我国相应法律法规尚缺位的情况下，我委有关部门可着手研究制定规章或其他规范性文件，对政务公开的内容、公开的方式、不依法公开的责任等作出详细规定，以便于委内各部门、社会各界及行政相对人对执法工作进行监督。

3.下大力气推行干部轮岗工作。可考虑按先审批岗位后一般岗位的顺序进行轮岗。不仅处以下干部要轮岗，司局级干部也要轮岗；不仅在本司局内轮岗，司局间也要轮岗。此外，可借鉴日本的经验，各部委之间进行干部交流。

4.研究完善干部考核制度。干部考核应全面反映其工作情况，准确评价其业务工作效果，同时要与廉政建设工作紧密结合。建议参考借鉴包括日本政策评价在内的有关制度，研究完善我委工作考核机制，特别是对行政审批工作，要通过事前论证、事后评价等方法，逐步完善有关制度。

（三）适应形势需要，研究做好有关行业管理工作

在国务院行政机构改革中，原部分委管国家局撤销，有关行业管理职能并入我委。我们应深入研究借鉴日本对行业的行政指导和立法、行政执法工作的有效做法，提高行业管理水平。根据各行业的性质和特点，分别采取相应的措施，作好管理工作。对涉及国家经济安全和需要重点发展的行业，要做好规划和结构调整工作；对涉及社会公共安全的行业，要做好行政执法工作；对可以自律的行业，要做好行政指导工作。

（四）结合信用体系建设，进一步增强企业的守法意识

日本的行政法制和管理经验表明，行政执法工作的目标不是惩罚违法相对人，而是建立、健全和完善有关制度，逐步培养自觉守法的意识。企业是我委中心工作的对象，也是行政活动的主要相对人。为促进企业依法经营管理，规范和整顿市场秩序，必须大力培养企业自觉守法的意识。因此，建议结合开展信用体系建设，加强对企业的法律宣传教育，将企业的守法情况作为工作重点之一，褒扬守法企业，依法处理企业的违法行为，通过政府权威来提高守法企业的社会中的信誉，引导企业增强守法意识。（完）

国家经贸委经济法规司提供